CF40研究 | 全球Crypto监管政策主要趋势

作者：钟益；来源：中国金融四十人论坛

近年来，全球Crypto市场快速发展并呈现主流化趋势，已成为金融生态的重要组成部分。但市场的迅速扩张亦引发了对投资者保护机制不健全及潜在金融稳定风险的担忧，促使主要经济体不断重新审视并调整对Crypto的监管策略，逐步形成多层次的监管框架。

尽管各国监管路径不同，但在四个核心领域已形成基本共识：一是实施基于资产特性和风险水平的分类监管；二是将加强反*洗*钱和打击恐怖融资(AML/CFT)作为全球监管底线；三是强化消费者和投资者保护机制；四是维护金融稳定，特别对大规模稳定币施加额外要求。

基于这些共识，监管机构对不同类型Crypto采取差异化策略：稳定币监管呈现分化，单一法币支持的稳定币纳入电子货币监管；Bitcoin（BTC）通常被视为商品而非证券；Ethereum（ETH）等采用权益证明（PoS）机制的Crypto面临证券属性争议；Tokens化证券与证券型Tokens（STO）则在现有证券法框架下调整监管；非同质化Tokens（NFT）监管遵循“实质重于形式”原则，对具有证券属性的NFT实施严格监管。

同时，对市场服务提供商的监管也在完善，包括对交易所严格准入要求、强调客户资产保护和防范市场操纵行为，加强托管服务安全标准与破产隔离机制，以及探索去中心化金融（DeFi）创新监管模式与加强跨国监管协作。全球Crypto监管概要

近年来，全球Crypto市场经历了高速增长，其总市值在峰值时一度超过3.5万亿美元。自2009年Bitcoin诞生以来，Crypto已从游离于主流金融体系的工具发展为金融生态中不可忽视的组成部分，不仅形成了从Bitcoin单一主导到多元生态的转变，还呈现出加密与传统金融业务日益融合、市场参与从散户投机转向机构主流化的特征

然而，Crypto市场的迅速扩张亦引发了对投资者保护机制不健全及潜在金融稳定风险的担忧，促使主要经济体不断重新审视并调整对Crypto的监管策略，逐步形成多层次的监管框架。总体来看，尽管监管路径各异，但主要经济体已在Crypto监管的四个核心领域形成基本共识（详见图1）。

一是进行分类监管。主要经济体采用基于资产特性和风险水平的分类监管方法，根据Crypto的经济功能、风险特征和使用目的实施差异化监管。高风险活动面临更严格监管，且相关措施会随市场演变和风险认知深化而动态调整。

二是反*洗*钱与反恐融（AML/CFT）合规。反*洗*钱和打击恐怖融资是全球监管底线。这些要求贯穿于Crypto监管的各个层面和环节，反映出国际社会共同打击利用Crypto*洗*钱、恐怖融资等*非*法活动的决心。

三是加强消费者和投资者保护。针对Crypto市场的高波动性和复杂性，监管机构越来越重视加强消费者和投资者保护机制。例如，强调稳定币的储备管理、透明度和赎回权利，要求信息披露、适当性评估、禁止误导性营销，并建立投诉和纠纷解决机制。

四是维护金融稳定。随着加密市场体量增长及其与传统金融体系联系的加深，其对整体金融稳定的潜在溢出效应引起了监管机构的高度警惕。例如，监管机构特别对大规模稳定币施加额外要求。同时，监管当局持续加强对加密生态系统与传统金融关联性的监测与评估，并建立相应的风险防范与化解框架。

基于这四大监管共识，全球主要经济体逐步形成了针对不同类型Crypto及服务提供商的监管策略。

一是根据Crypto的不同特性和用途，各国监管机构采取了差异化的监管策略。

稳定币监管呈现分化。泰达币（USDT）这类由单一法币储备支持的稳定币作为支付工具，纳入电子货币监管，关注发行主体资质、储备管理和赎回保障，其中“系统重要性稳定币”面临更高资本和治理要求。其他稳定币则作为投资工具监管，适用证券或商品法规，算法稳定币因风险较高在部分国家受到禁止。

Bitcoin（BTC）通常被视为商品而非证券；Ethereum（ETH）等采用权益证明（PoS）机制的Crypto面临证券属性争议。但是无论如何定性，反*洗*钱和反恐融资、消费者和投资者保护已成监管共识。

Tokens化证券与证券型Tokens（STO）被多数监管机构视为传统证券概念的延伸，主要在现有证券法框架下进行调整监管。监管重点包括确立证券属性判定标准、严格执行发行交易规范、强化投资者保护以及促进跨境监管协作。

非同质化Tokens（NFT）监管则遵循“实质重于形式”原则，对具有证券或金融属性的NFT实施严格监管，而对纯艺术类、收藏类NFT则相对宽松。

二是针对市场服务提供商的监管框架也在逐步完善。

Crypto交易所普遍设置市场准入要求，同时强调客户资产保护、反*洗*钱合规、市场操纵防范等，尤其以CEX为监管重点。Crypto托管服务则注重资产隔离、破产隔离机制以及托管安全标准，以构筑投资者保护屏障。而对于去中心化金融（DeFi），因其责任主体难以确定等特性，传统监管框架难以适用，各国正在探索创新监管模式。同时，跨国监管协作也日益重要，通过增强监管互认与信息共享，防范监管套利行为。

1. 稳定币：因其与法币挂钩，严格准入与强化储备要求并行

稳定币（Stablecoin）是一种旨在通过与外部参考资产（通常是法定货币）挂钩来维持其价值稳定的Crypto。根据参考资产的不同，可以分为四类：法币抵押型（以等值的法定货币作为储备）、资产抵押型（以黄金等资产作为储备）、Crypto抵押型（以超额的Crypto作为抵押）和算法稳定型（通过算法调整供应量）。其中，美元稳定币占据绝对主导地位，与美元1:1挂钩的泰达币（USDT）和美元币（USDC）总市值超过2000亿美元，占全部稳定币市值的90%以上。

主要经济体对稳定币也延续了分类监管的思想，通常将单一法币支持的稳定币视为支付工具，将其他类型的稳定币（多币种支持稳定币、资产抵押型、Crypto抵押型、算法稳定型）视作投资工具，分别适用不同的监管规则。

除稳定币外，市场上还存在着Bitcoin（BTC）、Ethereum（ETH）等不与任何其他资产挂钩的Crypto。按照是否拥有独立Blockchain基础设施，这些Crypto可分为主链币和应用型Tokens两大类。主链币是Blockchain网络的原生货币，拥有自己独立的Blockchain基础设施和共识机制；而应用型Tokens则构建在现有的Blockchain平台之上，具有特定功能或代表特定权益。这类Crypto的监管趋势主要集中在以下方面：

第一，对于主链币，Bitcoin（BTC）普遍被视为商品；而Ethereum自转向权益证明（PoS）机制后，其Tokens（ETH）是否应被视为证券则引发了广泛的监管争议。